O Plenário, por maioria, julgou parcialmente procedente pedido formulado em arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) para declarar a inconstitucionalidade de quaisquer medidas de constrição judicial que recaiam sobre verbas destinadas à educação, bem como para afastar a submissão ao regime de precatório das Caixas Escolares ou Unidades Descentralizadas de Educação (UDEs), em razão da sua natureza jurídica de direito privado, de não integrar a Administração Pública, de não compor o orçamento público e da ratio que inspira a gestão descentralizada da coisa pública. Na ADPF, questionava-se a constitucionalidade de decisões da justiça trabalhista que determinaram o bloqueio de verbas destinadas ao custeio de merenda escolar, transporte de alunos e manutenção das escolas públicas do estado do Amapá.

Inicialmente, o colegiado explicou que as Caixas Escolares consistem em Unidades Executoras Próprias (UEx), que recebem recursos públicos destinados à educação, via transferência, para a melhoria da infraestrutura física e pedagógica, o reforço da autogestão escolar e a elevação dos índices de desempenho da educação básica, por meio da gestão descentralizada.

Encontram-se inseridas em uma política de descentralização dos recursos destinados às escolas, intitulada Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), que presta assistência financeira às escolas públicas da educação básica das redes estaduais, municipais e do Distrito Federal e às escolas privadas de educação especial mantidas por entidades sem fins lucrativos. Os recursos do programa são transferidos de acordo com o número de alunos e com o censo escolar do ano anterior ao do repasse. Por sua vez, a assistência financeira a ser concedida a cada estabelecimento de ensino é admitida via repasse diretamente à unidade executora ou à entidade representativa da comunidade escolar.

As unidades executoras das escolas instituídas e mantidas pelo Poder Público consistem em sociedades civis com personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, que têm por finalidade receber e gerenciar os recursos destinados às escolas, inclusive aqueles recebidos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE).

Estabeleceu-se, desse modo, a possibilidade de os recursos destinados à educação serem repassados a associações privadas sem fins lucrativos, às quais cabe geri-los em benefício da escola. A inovação do programa reside justamente na descentralização da gestão financeira de recursos da educação para a sociedade civil.

Vê-se, assim, que as Caixas Escolares, enquanto unidades executoras próprias, foram criadas para viabilizar o repasse de verbas públicas diretamente às escolas, conferindo-lhes maior autonomia na aplicação dos recursos de acordo com as necessidades particulares de cada localidade. A ratio é a descentralização da gestão da educação para maior agilidade e eficiência.

Assim, é preciso identificar o que é constitucionalmente exigido de forma invariável e diferenciar daquilo que é constitucionalmente deixado à escolha das maiorias políticas prevalecentes, para que possam moldar a intervenção do Estado nos domínios sociais à luz da vontade coletiva legitimamente predominante.

Nesse sentido, as UEx funcionam por meio de repasses de verbas para associações privadas sem fins lucrativos. Essa medida de descentralização da gestão financeira na prestação de serviços educacionais configura escolha de alocação de recursos plenamente legítima, inserida na margem de conformação das decisões de agentes políticos.

Não encontra óbice na Constituição, que, ao contrário, estabelece, em seu art. 205, que “a educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho”.

Portanto, o experimentalismo do administrador público caminha no sentido da descentralização da execução, mantido o controle normativo e fiscalizador dos entes públicos. No caso, ao se estabelecer a transferência direta de recursos para as escolas, pretende-se atingir ganhos de agilidade e eficiência, além de democratizar a administração da escola.

Como o recurso é público, entretanto, há forte fiscalização, responsabilização e submissão aos princípios gerais da administração pública e ao controle do Tribunal de Contas da União (TCU). O âmbito constitucionalmente definido para o controle a ser exercido pelo TCU e pelo Ministério Público não é de qualquer forma restringido em relação a essas entidades.

A Constituição proíbe a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa, mandamento esse que também vincula o Judiciário.

Nesse sentido, as regras sobre aprovação e gestão orçamentárias consagram mecanismos de freios e contrapesos essenciais ao regular o funcionamento das instituições republicanas e democráticas e à concretização do princípio da separação dos poderes.

Assim, os princípios da separação dos poderes e do fomento à educação são violados por decisões judiciais que gerem bloqueio, penhora ou sequestro, para fins de quitação de débitos trabalhistas, de verbas públicas destinadas à merenda, ao transporte de alunos e à manutenção das escolas públicas.

O direito social à educação, bem como a prioridade absoluta de proteção às crianças e aos adolescentes, em respeito à condição peculiar de pessoas em desenvolvimento que são, justificam a especial proteção constitucional dos valores necessários à aplicação efetiva dos recursos públicos destinados à concretização dos efetivos direitos.

No caso, a destinação específica das verbas bloqueadas em juízo para aplicação em educação se verifica no manual de orientação para as UEx, que exige que a entidade, quando da formalização do cadastro, deve indicar o banco e a agência de sua preferência para abertura pelo FNDE de conta corrente específica para o programa, e que a conta é exclusiva, sendo vedada a movimentação de recursos próprios por meio de depósito, transferência, doação ou saque em espécie.

Em caso de descumprimento, o FNDE fica autorizado a suspender o repasse dos recursos, assim como em caso de omissão na prestação de contas ou rejeição da prestação de contas. Ademais, qualquer irregularidade identificada na aplicação dos recursos destinados à execução do PDDE pode ser denunciada ao FNDE, ao TCU, aos órgãos de controle interno do Poder Executivo da União e ao Ministério Público, a quem cabe o controle da prestação de contas.

Quanto ao pagamento de verbas trabalhistas, os atos judiciais impugnados acarretaram o indesejado comprometimento do equilíbrio e da harmonia entre os Poderes, além de prejuízo à continuidade dos serviços públicos, em ofensa ao direito social à educação, transporte e alimentação escolar, preceitos fundamentais agasalhados na Constituição.

A impenhorabilidade dos valores se impõe, in casu, sob a ratio de que estão afetados a finalidades públicas e à realização das atividades e serviços públicos decorrentes do exercício obrigatório da função administrativa.

Quanto à possibilidade de as Caixas Escolares pagarem suas dívidas por precatório, note-se que elas recebem doações particulares, e assumem obrigações outras. Em relação a essas obrigações, calcadas em patrimônio decorrente de doações privadas, não é razoável que devam ser pagas por precatório. Destaque-se que essas Caixas têm personalidade jurídica de direito privado.

Assim, embora as Caixas Escolares do Amapá sejam entidades voltadas diretamente à prestação de serviços de educação e recebam recursos públicos via conta específica, já não se pode afirmar que dependem totalmente de recursos públicos e atuam em regime de exclusividade na gestão de recursos públicos destinados à educação.

As Caixas Escolares contam com recursos provenientes do próprio do estado do Amapá e dos municípios, bem como com rendas decorrentes de atividades realizadas no ambiente escolar e auxílios financeiros de particulares. Essas verbas privadas não estão imunes aos atos de constrição judicial.

Dessa forma, considerando-se que as Caixas Escolares consistem em sociedades civis com personalidade jurídica de direito privado, bem como que tais entidades não possuem os qualificativos necessários para serem enquadradas no regime especial de pagamento de débitos por precatórios, sabidamente diante da possibilidade de gerirem recursos privados, elas não se sujeitam ao regime referido independentemente da natureza dos recursos submetidos à execução judicial.

É assim que a proteção constitucional a direitos individuais e a garantias fundamentais, inclusive de ordem trabalhista, convive com o princípio da impenhorabilidade dos recursos públicos recebidos por instituições privadas para aplicação compulsória em educação, saúde ou assistência social.

Vencido o ministro Marco Aurélio, que considerou inadequada a via eleita e, quanto ao mérito, julgou o pedido improcedente.

ADPF 484/AP, rel. Min. Luiz Fux, julgamento em 4.6.2020. (ADPF-484)