O Plenário julgou improcedente pedido formulado em ação cível originária em que a União requereu: (a) a anulação de títulos de domínio de terras supostamente expedidos irregularmente, de modo a recair sobre patrimônio público federal; (b) a reintegração da posse da referida área; e (c) a anulação de todos os atos oriundos dos respectivos títulos.

A controvérsia diz respeito a uma área localizada em bairro do Município de Iperó/SP. De acordo com a inicial, a região é parte integrante de uma gleba maior, de propriedade da União, a qual, segundo alegado, sempre teve a posse direta, ininterrupta e efetiva da área. A gleba em questão é importante sítio histórico, explorado pela União desde o período colonial. A área em litígio, a seu turno, foi anexada à gleba maior em 1872. O Estado de São Paulo promoveu o alegadamente irregular loteamento da localidade em 1939. Ajuizou ação discriminatória da área no mesmo ano, que transitou em julgado em 1958, e os respectivos títulos de propriedade foram expedidos a particulares entre 1960 e 1965. A presente ação anulatória foi, então, ajuizada pela União em 1968.

O colegiado ressaltou, de início, que a ação não é fundada em alegação de fraude, falsidade documental ou má-fé, e sim no domínio. Trata-se de ação anulatória com caráter reivindicatório, lastreada na alegada falta de citação da União na referida ação discriminatória.

No que se refere ao conceito de ação discriminatória, explicou que as terras devolutas pertencem aos Estados-membros desde a Constituição de 1891, que delas excetuava apenas a porção do território indispensável para a defesa das fronteiras, fortificações, construções militares e estradas de ferro federais.

Assim se mantiveram, seja por disposição expressa, seja por exclusão das terras tidas por indispensáveis à União para a defesa de fronteiras, fortificações, construções militares, estradas de ferro ou a seu desenvolvimento econômico e, nos termos da Constituição vigente, também por exclusão daquelas indispensáveis à defesa das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei.

Tal conclusão pode ser extraída do texto das Constituições de 1934, 1937, 1946, 1967, EC 1 de 1969, como o são até hoje nos termos da Constituição Federal de 1988.

A ação discriminatória tem o rito previsto na Lei 6.383/1976, que revogou a Lei 3.081/1956. À época do ajuizamento da ação discriminatória em debate, entretanto, o diploma vigente era o Decreto 6.473/1934, do estado de São Paulo.

O objetivo da ação discriminatória é o deslinde das terras do domínio público, isto é, demarcar, apurar, esclarecer, separar as terras que estão integradas no domínio público. A ação discriminatória concluirá pela demarcação, que é o meio pelo qual se põe termo a todas as dúvidas divisórias, quer entre particulares, quer entre os poderes públicos. Portanto, é a ação pela qual o poder público faz apurar e separar suas terras das terras que estão sob o domínio de terceiros, ou apura as zonas indispensáveis à defesa do País.

A ação discriminatória contemplava um procedimento editalício por meio do qual eram convocados ao processo os interessados em exibir os títulos de seu domínio particular, de maneira a permitir a demarcação das terras, o estabelecimento de uma linha de separação entre devolutas e particulares.

Isso porque as terras devolutas não têm divisas certas, nem no solo nem nos títulos, uma vez que se estabilizaram no domínio público por exclusão e remanescência da ocupação e do domínio particular.

O papel do Estado, então, é o de manter as terras sob seu domínio para entregá-las aos cidadãos, aos quais caberá povoá-las e torná-las produtivas. Cumpre-lhe, portanto, validar o domínio dos posseiros.

É importante garantir segurança jurídica aos ocupantes de imóveis no Brasil. A incerteza quanto ao domínio pode provocar conflitos fundiários e desestimular investimentos. Como consequência, as áreas litigiosas são geralmente as menos desenvolvidas no território nacional, em decorrência do permanente e latente conflito fundiário entre particulares e Estado.

Feitas essas considerações, o Plenário analisou as preliminares suscitadas na ação anulatória.

A primeira delas diz respeito a óbice de natureza processual, consistente no efeito negativo da coisa julgada formada na ação discriminatória. Sustentou-se que, como os títulos foram expedidos com lastro naquela sentença, o ato somente poderia ser atacado por meio de ação rescisória.

No ponto, o colegiado entendeu que há dois argumentos que afastam a preliminar. O primeiro deles é que a União não foi citada nominal ou pessoalmente na ação discriminatória, o que seria obrigatório, por ser confinante da área. Assim, a coisa julgada não constitui obstáculo à presente ação. A ausência de citação da União não invalida o processo discriminatório, apenas afasta quanto à própria União a eficácia da sentença. O segundo argumento é que a decisão proferida na ação discriminatória tem cunho declaratório, e não constitutivo. Portanto, não impede a nova ação, ajuizada por quem não foi parte na anterior.

A segunda arguição preliminar diz respeito à possibilidade de a União anular as alienações, se subsistem as decisões na ação discriminatória.

Quanto a essa questão, considerou-se que a sentença a ser proferida nos autos desta ação anulatória, ao eventualmente reconhecer o domínio da União, poderá se contrapor àquela proferida na ação discriminatória, da qual a União não fez parte, para fins de cancelamento no registro de imóveis.

A terceira preliminar se refere à alegada ilegitimidade passiva de uma das partes.

No ponto, verificou-se que a gleba de sua propriedade está localizada indiscutivelmente fora do perímetro da área em litígio.

Ao apreciar o mérito, o Tribunal enfrentou a questão do domínio da União sobre parte da área em análise. Quanto ao tópico, concluiu que a controvérsia é pontualmente irrelevante. Tenha ou não a ação discriminatória abarcado esse perímetro, não há elementos de prova suficientes para delimitá-lo. Não é evidente, portanto, o domínio prévio da União sobre a área específica, sequer a própria especificidade da área discutida.

Ademais, anotou que a segunda questão de mérito diz respeito à alegação da União no sentido que as terras são de sua propriedade desde 1872, por anexação. O estado de São Paulo, por sua vez, alega que se trata de terras devolutas, e, por isso, passíveis de alienação a particulares.

Apesar de inexistente, à época, qualquer registro imobiliário no sentido de se cuidar de terras devolutas, não se exigiria prova nesse sentido, pois a regra então vigente era no sentido da presunção da natureza devoluta dessas terras.

Assim, o colegiado entendeu pertencer à União o ônus de provar que adquiriu as terras por meio de compra ou anexação; que as terras lhe eram úteis; e a exata individuação para fins de saber se elas coincidem com as áreas em relação às quais o estado de São Paulo expediu os títulos que se pretende anular.

É possível concluir que a União adquiriu terras na região, mediante compra ou anexação. Entretanto, não há provas de que essas terras tenham sido efetivamente úteis para o suposto fim original a que se prestariam. Além disso, não há qualquer precisão na individuação dessas terras à época da aquisição. A União não se desincumbiu de seu ônus probatório.

Por fim, ressaltou a importância da preservação da segurança jurídica sob o ângulo subjetivo. Hoje, a área em questão constitui bairro povoado por muitas famílias, que ali fixaram residência há anos. A área foi edificada e urbanizada ao longo do tempo, por pessoas que agiram de boa-fé.

ACO 158/SP, rel. Min. Rosa Weber, julgamento em 12.3.2020. (ACO-158)