O Plenário, por maioria, indeferiu medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade ajuizada contra os seguintes dispositivos: § 2º, do inciso II do art. 6º (1); §§ 1º, 3º, 4º e 5º do art. 25 (2); e o § 2º do art. 30 (3), todos da Lei 13.448/2017.

A parte autora alega que os dispositivos impugnados contrariam o caput e o inciso XXI do art. 37 (4), e o parágrafo único e o inciso IV do art. 175 (5) da Constituição Federal (CF).

O Plenário afirmou que o art. 175, I, da CF (6) prevê que a lei disporá sobre as condições para a prorrogação dos contratos de concessão.

Enfatizou que o inciso XII do art. 23 da Lei 8.987/1995 (7) estabelece que as condições para a prorrogação devem ser disciplinadas no contrato de concessão, configurando-se como cláusula essencial, marcada pela discricionariedade da Administração Pública e na supremacia do interesse público.

A norma dispõe sobre a contratação de termo predefinido, firmado a partir de licitação, cabendo à Administração avaliar, excepcionalmente, com base nos parâmetros legais de atendimento ao interesse público, a conveniência e a oportunidade da prorrogação.

Assinalou que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) reconhece a prorrogação do prazo contratual no espaço de discricionariedade da Administração Pública à qual cabe analisar e concluir sobre a oportunidade e a conveniência da prorrogação.

A prorrogação indefinida do contrato, porém, configura burla às determinações legais e constitucionais quanto à licitação obrigatória para adoção do regime de concessão e permissão para exploração de serviços públicos.

A Lei 13.448/2017 estabelece diretrizes gerais para a prorrogação e relicitação dos contratos de parceria qualificados no Programa de Parcerias de Investimentos (PPI), nos termos da Lei 13.303/2016, para os setores rodoviário, ferroviário e aeroportuário da Administração Pública federal.

Não procede a alegação da autora de que a exigência posta no § 2º do inciso II do art. 6º da Lei 13.448/2017 importa em ofensa à eficiência e favorecimento de interesses particulares em detrimento do interesse público.

Conforme se prescreve na norma impugnada, além de outras condicionantes, deve-se comprovar a prestação de serviço adequado, consistente no cumprimento, pelo período antecedente de cinco anos contado da data da proposta de antecipação da prorrogação, das metas de produção e de segurança definidas no contrato, por três anos, ou das metas de segurança definidas no contrato, por quatro anos.

A definição legal de serviço adequado (Lei 8.987/1995, art. 6º, § 1º) expõe ser ele “o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas”. O serviço adequado é aquele que atende, quanto ao objeto contratado, os índices de atendimento.

A prorrogação contratual ao termo final do contrato ou a prorrogação antecipada devem ser submetidas a consulta pública.

Para tanto, após o encerramento da consulta pública, encaminham-se ao Tribunal de Contas da União (TCU) o estudo prévio, os documentos que comprovem o cumprimento das exigências de serviço adequado e o termo aditivo de prorrogação contratual para avaliação final quanto à legitimidade e economicidade da solução aventada.

O colegiado frisou que o § 2º do art. 8º da lei impugnada prevê a exigência de avaliação prévia e favorável do órgão competente sobre “a adequação dos serviços”.

A condicionante legal prevista nesse diploma não é fator isolado para o deferimento da prorrogação antecipada da concessão. Não há impedimento legal que o concessionário seja atestado positivamente quanto aos critérios do serviço adequado e não o seja quanto aos demais.

O parâmetro temporal estabelecido na lei para o cumprimento do serviço adequado é objetivo.

O parâmetro temporal e material estabelecido pela norma impugnada não compromete a análise do serviço adequado para fins de prorrogação antecipada contratual.

Na formulação dos contratos de concessão atualmente vigentes, as empresas concessionárias celebraram contratos de arrendamento de bens com a Rede Ferroviária Federal S/A criada em 1957, pela Lei 3.115/1957, e incluída no Programa Nacional de Desestatização pelo Decreto federal 473/1992.

A extinção dos contratos de arrendamento resulta na transferência não onerosa dos bens móveis, operacionais e não operacionais, ao concessionário, conferindo-lhe a possibilidade de deles dispor, geri-los e substituí-los. Tais bens passam, portanto, a integrar o contrato de parceria firmado entre o Poder concedente e as concessionárias.

As normas versam sobre o deslocamento do acervo patrimonial para o contrato de concessão com o fim de concretizar as respectivas obrigações. Os valores atinentes à titularidade serão considerados para preservar a equação econômico-financeira do contrato.

Nesse contexto, trata-se de matéria a ser disciplinada pela autoridade reguladora competente para promover a extinção dos contratos de arrendamento e a incorporação dos bens ao contrato de concessão, nos termos do § 3º do art. 25 da lei em referência.

O prévio inventário dos bens móveis operacionais e não operacionais, objeto de transferência aos concessionários, atende aos princípios basilares do direito administrativo constitucional – supremacia e indisponibilidade do interesse público.

Considerou, por fim, que a transferência dos bens imóveis e móveis operacionais ou não, nos termos das normas impugnadas, deve ser precedida de inventário, no qual especificados e referentes aos extintos contratos de arrendamento.

Vencidos os ministros Edson Fachin e Marco Aurélio, que concederam a medida cautelar para suspender a eficácia dos dispositivos impugnados. Consideraram que a redução do prazo e o abrandamento dos requisitos para avaliação da adequação do contrato, pela lei impugnada, aparenta estar em confronto com os princípios constitucionais do art. 37 da CF.

(1) Lei 13.448/2017: “Art. 6º. A prorrogação antecipada ocorrerá por meio da inclusão de investimentos não previstos no instrumento contratual vigente, observado o disposto no art. 3º desta Lei. (…) § 2º. A prorrogação antecipada estará, ainda, condicionada ao atendimento das seguintes exigências por parte do contratado: II – quanto à concessão ferroviária, a prestação de serviço adequado, entendendo-se como tal o cumprimento, no período antecedente de 5 (cinco) anos, contado da data da proposta de antecipação da prorrogação, das metas de produção e de segurança definidas no contrato, por 3 (três) anos, ou das metas de segurança definidas no contrato, por 4 (quatro) anos.”
(2) Lei 13.448/2017: Art. 25. O órgão ou a entidade competente é autorizado a promover alterações nos contratos de parceria no setor ferroviário a fim de solucionar questões operacionais e logísticas, inclusive por meio de prorrogações ou relicitações da totalidade ou de parte dos empreendimentos contratados. § 1º O órgão ou a entidade competente poderá, de comum acordo com os contratados, buscar soluções para todo o sistema e adotar medidas diferenciadas por contrato ou por trecho ferroviário que considerem a reconfiguração de malhas, admitida a previsão de investimentos pelos contratados em malha própria ou naquelas de interesse da administração pública. (…) § 3º Nos termos e prazos definidos em ato do Poder Executivo, as partes promoverão a extinção dos contratos de arrendamento de bens vinculados aos contratos de parceria no setor ferroviário, preservando-se as obrigações financeiras pagas e a pagar dos contratos de arrendamento extintos na equação econômico-financeira dos contratos de parceria. § 4º Os bens operacionais e não operacionais relacionados aos contratos de arrendamento extintos serão transferidos de forma não onerosa ao contratado e integrarão o contrato de parceria adaptado, com exceção dos bens imóveis, que serão objeto de cessão de uso ao contratado, observado o disposto no § 2º deste artigo e sem prejuízo de outras obrigações. § 5º Ao contratado caberá gerir, substituir, dispor ou desfazer-se dos bens móveis operacionais e não operacionais já transferidos ou que venham a integrar os contratos de parceria nos termos do § 3º deste artigo, observadas as condições relativas à capacidade de transporte e à qualidade dos serviços pactuadas contratualmente.”
(3) Lei 13.448/2017: “Art. 30. São a União e os entes da administração pública federal indireta, em conjunto ou isoladamente, autorizados a compensar haveres e deveres de natureza não tributária, incluindo multas, com os respectivos contratados, no âmbito dos contratos nos setores rodoviário e ferroviário. (…) § 2º Os valores apurados com base no caput deste artigo poderão ser utilizados para o investimento, diretamente pelos respectivos concessionários e subconcessionários, em malha própria ou naquelas de interesse da administração pública”.
(4) CF: “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (…) XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.”
(5) CF: “Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos. Parágrafo único. A lei disporá sobre: (…) IV – a obrigação de manter serviço adequado.”
(6) CF: “Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos. Parágrafo único. A lei disporá sobre: I – o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;”
(7) Lei 8.987/1995: “Art. 23. São cláusulas essenciais do contrato de concessão as relativas: (…) XII – às condições para prorrogação do contrato;”

ADI 5991 MC/DF, rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 20.2.2020. (ADI-5991)