O Plenário iniciou julgamento conjunto de referendos em medidas cautelares concedidas em arguições de descumprimento de preceito fundamental (ADPFs) em que se discute a possibilidade de que, durante a situação emergencial provocada pela pandemia do novo coronavírus, medidas provisórias (MPs) sejam instruídas por sessão remota no Plenário da Câmara dos Deputados e do Senado Federal mediante a emissão de parecer por parlamentar previamente designado, em substituição à Comissão Mista.

Preliminarmente, os ministros Alexandre de Moraes (relator), Roberto Barroso, Luiz Fux, Cármen Lúcia, Ricardo Lewandowski e Gilmar Mendes conheceram das ADPFs. No ponto, frisaram que o tema em debate é o equilíbrio entre o Executivo e o Legislativo, sob o prisma do poder de edição das medidas provisórias, de um lado, e a necessidade de controle, de outro. A ADPF é o instrumento capaz de realizar essa compatibilização em tempo hábil.

Em divergência, os ministros Edson Fachin, Rosa Weber e Marco Aurélio não conheceram das ADPFs. Consideraram não caber ao STF definir o alcance de normas procedimentais das duas Casas do Congresso por meio desse tipo de ação.

No mérito, os ministros relator, Luiz Fux, Ricardo Lewandowski e Gilmar Mendes referendaram as medidas cautelares para autorizar que, durante a emergência em Saúde Pública de importância nacional e o estado de calamidade pública decorrente do novo coronavírus, as medidas provisórias sejam instruídas perante o Plenário da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, ficando, excepcionalmente, autorizada a emissão de parecer em substituição à Comissão Mista por parlamentar de cada uma das Casas designado na forma regimental; bem como, que, em deliberação nos Plenários da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, operando por sessão remota, as emendas e requerimentos de destaque possam ser apresentados à Mesa, na forma e prazo definidos para funcionamento do Sistema de Deliberação Remota (SDR) em cada Casa; sem prejuízo da possibilidade das Casas Legislativas regulamentarem a complementação desse procedimento legislativo regimental.

Entenderam que a questão diz respeito à harmonia e independência dos Poderes, que deve ser compatibilizada com a prerrogativa presidencial de edição de medidas provisórias, presentes os requisitos de relevância e urgência, principalmente no momento atual. Salientaram que essa espécie legislativa vem sendo utilizada com frequência para lidar com as situações emergenciais que se apresentam.

Nesse contexto, é preciso manter o equilíbrio existente entre essa prerrogativa do chefe do Executivo e a competência exclusiva do Congresso Nacional de tornar qualquer ato provisório em legislação definitiva, inclusive as medidas provisórias, estas no prazo máximo de 120 dias.

O SDR foi inaugurado pelo Congresso para que as votações continuem em funcionamento durante o período de pandemia. Isso significa que, por impossibilidade física, as comissões parlamentares, inclusive a Comissão Mista, não estão se reunindo. Essa realidade fática poderia se tornar, então, um obstáculo intransponível no processo legislativo das medidas provisórias. Por mais relevante e urgente que fosse a matéria tratada, o plenário ficaria impossibilitado, por consequência, de analisar o texto legal.

Desse modo, haveria desequilíbrio entre os Poderes, porque as medidas provisórias editadas pelo presidente da República ficariam impossibilitadas de ser aprovadas ou rejeitadas pelo Congresso.

Isso não significa, entretanto, que uma solução possível para esse impasse seria permitir que as medidas provisórias, uma vez editadas pelo chefe do Executivo, tivessem sua vigência e eficácia prorrogadas independentemente de tramitar perante o Legislativo, durante o estado de pandemia. Isso significaria retornar ao regime constitucional anterior, em que o presidente da República podia governar por meio de decretos-lei.

A Constituição de 1988, em relação às medidas provisórias, deixou claro que a inércia do Legislativo em apreciá-las no tempo exigido equivale à rejeição do texto. Foi a solução encontrada para evitar que o presidente da República se tornasse o único legislador do país.

Por outro lado, também não se poderia aguardar o fim da situação de pandemia e a retomada das reuniões da Comissão Mista para que as medidas provisórias fossem devidamente analisadas, sob pena de anular completamente essa prerrogativa presidencial durante a situação de emergência. No ponto, é preciso lembrar que a Constituição só admite a suspensão do prazo para análise das medidas provisórias em um único caso: durante o recesso parlamentar. A hipótese não existe sequer em estado de defesa ou estado de sítio.

É necessário compatibilizar o funcionamento do Congresso com as circunstâncias atuais, mantendo-se sua função deliberativa sobre as medidas provisórias, especialmente considerada a relevância dessa espécie legislativa durante a pandemia. Nesse sentido, o processo legislativo respectivo não pode anular totalmente o presidente de República, como seria se fossem exigidas as reuniões da Comissão Mista, que não ocorrerão; sequer pode anular o Legislativo, se fosse permitido manter a vigência e a eficácia das medidas provisórias decorrido prazo superior a 120 dias.

Assim, a solução para a controvérsia está na possibilidade de, excepcionalmente, designar-se um deputado e um senador para apresentarem seus pareceres diretamente ao Plenário do Congresso. Essa alternativa garante a participação paritária de ambas as Casas, não afasta a discussão da medida provisória pelo Legislativo, sequer inviabiliza a apresentação de emendas, e contempla um procedimento possível de ser realizado mediante teleconferência.

Possibilita-se, portanto, durante o período de pandemia, que as medidas provisórias sejam emitidas, com a posterior e efetiva análise por parte do Legislativo, para transformá-las ou não em lei.

Em divergência, os ministros Edson Fachin, Rosa Weber e Marco Aurélio indeferiram os pedidos formulados nas medidas acauteladoras. Entenderam que, de acordo com a Constituição, não se admite substituir o parecer de comissão, no caso a Comissão Mista, por pareceres individuais.

Por sua vez, os ministros Roberto Barroso e Cármen Lúcia acompanharam o relator quanto aos fundamentos de seu voto.

Entretanto, sublinharam haver informações nos autos, prestadas pela Câmara e Senado, no sentido da iminência de edição de ato conjunto disciplinando regime de tramitação das medidas provisórias durante esta emergência de saúde pública. Nesse sentido, no momento em que prestadas as informações, o ato em questão ainda não estava em vigor. Isso significa que o ato impugnado não existia quando da propositura de ambas as ADPFs, sequer quando do provimento cautelar que se pretende referendar.

Portanto, o STF não pode funcionar como órgão consultivo a respeito de ato ainda em gestação. Além disso, não pode se manifestar sobre a constitucionalidade de ato sem que ele tenha sido impugnado e sem que ele tenha sido objeto de contraditório.

Assim, afirmaram, em obiter dictum, que o ato conjunto editado pelo Congresso tem presunção de validade e produz regularmente seus efeitos até que, eventualmente, o STF se pronuncie em sentido diverso. Então, não concederam a cautelar para assegurar a validade de conteúdo do ato impugnado, pois ele não foi objeto das ações.

Em seguida, o ministro Dias Toffoli pediu vista dos autos.

ADPF 661 MC-Ref/DF, rel. Min. Alexandre de Moraes, julgamento em 22.4.2020. (ADPF-661)
ADPF 663 MC-Ref/DF, rel. Min. Alexandre de Moraes, julgamento em 22.4.2020. (ADPF-663)