O Plenário retomou julgamento de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida (Tema 445) em que se discute se o Tribunal de Contas da União (TCU) deve observar o prazo decadencial de cinco anos, previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999 (1), para julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria e a necessidade de observância do contraditório e da ampla defesa (Informativo 955).

O ministro Edson Fachin, em voto-vista, divergiu do relator e negou provimento ao recurso extraordinário.

Entendeu ser aplicável o prazo decadencial de cinco anos à pretensão de denegação do registro do ato de concessão do benefício de aposentadoria, reforma ou pensão, pelo TCU, salvo comprovada má-fé, iniciando-se o respectivo termo inicial na data da publicação do ato normativo que concede o benefício pela autoridade competente.

Discordou da premissa de que o ato administrativo de aposentadoria de servidor é um ato complexo e que somente se perfectibilizaria e, portanto, passaria a ter validade e eficácia plenas, a partir do registro junto ao TCU.

Acolheu o parecer do Ministério Público Federal (MPF) que classificou o ato de concessão inicial de aposentadoria como ato composto, não complexo, e que, por essa razão, estaria sujeito, desde a sua concessão inicial pela autoridade do órgão ao qual o servidor está vinculado, ao prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999, já que o registro junto ao TCU teria efeito meramente declaratório, não constitutivo.

Ressaltou que o que deve ser considerado para a formação da vontade final da Administração é a integralização de vontades autônomas e parciais de órgãos distintos para a obtenção do objetivo final colimado. Assim, exsurge complexo o ato que resulta da vontade parcial de dois ou mais órgãos, ao passo que o ato composto resulta da vontade única de um órgão, embora dependente de verificação por parte de outro.

Observou que cada ato — o de concessão e o de registro — é independente entre si e tem o escopo de produzir efeitos específicos, dentro de um amplo processo administrativo, que se inicia com o requerimento formulado pelo servidor ou por dependente — nos casos de pensão ou aposentadoria voluntária —, passa pela análise da legalidade e do preenchimento de requisitos pela autoridade competente, segue para a publicação do decreto de concessão do benefício e termina com o controle, a posteriori, pelo TCU para fins de registro.

O ato praticado pela autoridade competente para o reconhecimento do preenchimento dos requisitos necessários à concessão da aposentadoria, pensão ou reforma produz, desde a publicação do decreto de aposentadoria em diário oficial e antes mesmo do registro pelo TCU, todos os efeitos dele esperados: é extinto o vínculo jurídico entre o Estado e o servidor, que passa à inatividade, cujo regime jurídico é diverso, com direitos e obrigações distintos; e o cargo passa a ser considerado vago, com a sua disponibilidade para admissão de outro servidor mediante concurso.

Já o ato do TCU, no estrito cumprimento do disposto no art. 71, III, da Constituição Federal (CF) (2), e nos arts. 1º, V, e 39, ambos da Lei 8.443/1992 (3), tem o fito de apreciar, a posteriori, a legalidade do ato de concessão inicial para fins de registro. Nessa atuação, o TCU exerce o controle externo de legalidade dos atos da Administração e, caso constate irregularidade ou ilegalidade, não poderá retificá-lo ou alterá-lo, mas apenas negar-lhe o registro, comunicando à autoridade competente que proceda à revisão e à retificação ou alteração necessárias à conformação do ato com a lei.

Assim, o ato do TCU não pode ser classificado como uma vontade autônoma integrante do ato de concessão de aposentadoria, mas, sim, como um ato de controle realizado a posteriori, que respeita ao reconhecimento de legalidade e suficiência para fins de registro e composição da regularidade das contas do órgão pagador. O ato de concessão de aposentadoria não é, portanto, um ato complexo, mas uma conjugação de atos simples, independentes entre si, cada um produzindo os efeitos necessários e suficientes à perfectibilização dentro do plano de validade de cada ato.

Evidentemente que, se o TCU encontrar, por ocasião do registro, vício de legalidade, a Administração deverá revisá-lo. Essa revisão, no entanto, seja para cancelar o benefício, seja para reduzir-lhe o valor, não pode ser realizada passados mais de cinco anos da data de publicação do decreto de aposentação, porquanto não há razões para afastar a aplicação do art. 54 da Lei 9.874/1999 ao ato de concessão inicial de aposentadoria.

Sublinhou que, ainda que se pudesse considerar o ato administrativo de aposentadoria como complexo, o princípio da proteção à confiança, consectário do princípio da segurança jurídica, o qual está calcado no Estado de Direito, por si próprio autoriza a aplicação do prazo decadencial ao ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão.

Reconheceu que os princípios da boa-fé, da segurança jurídica, da proteção à confiança e da necessidade de estabilização das relações sociais levam a Administração Pública a observar prazo razoável para a revisão de atos administrativos dos quais resultem efeitos patrimoniais aos administrados, neles incluídos os atos de concessão inicial de benefícios previdenciários no âmbito do serviço público federal.

A Constituição privilegia a segurança jurídica, prevendo a prescritibilidade como regra e a imprescritibilidade como exceção. Dessa forma, mesmo atos que, em princípio, não se afigurariam hígidos à luz da estrita legalidade, recebem, em obediência à segurança jurídica, o manto cobertor da estabilidade.

Além disso, não é razoável que a Administração se valha da sua ineficiência para que se permita a revisão tardia desse ato que é tão caro ao servidor e a seus dependentes.

Há, dessa forma, a necessidade de se respeitar o prazo de cinco anos previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999 também para o ato de concessão inicial de aposentadoria, pensão ou reforma do servidor público.

Ademais, a regra do citado art. 54 tem como pressuposto a boa-fé do servidor ou de seu dependente, justificando-se a necessidade de estabilização da relação que tenha nascido do ato praticado em desconformidade com a legalidade estrita. Isso, porque o servidor, quando titular do benefício, passa a ter a legítima expectativa de que o benefício, que tem caráter alimentar, será definitivamente mantido.

Nos casos em que verificada fraude ou má-fé do interessado, ou mesmo conluio entre este e o administrador para, por exemplo, postergar o envio do processo ao TCU, não há prazo para revisão desse ato, por conta do disposto na parte final do próprio art. 54, “salvo comprovada má-fé”.

O termo inicial para a contagem do prazo decadencial deve ser a data da publicação do ato concessivo pela autoridade competente.

Em seguida, o relator indicou adiamento e o julgamento foi suspenso.

(1) Lei 9.784/1999: “Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. § 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento. § 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.”
(2) CF: “Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (…) III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;”
(3) Lei 8.443/1992: “Art. 1° Ao Tribunal de Contas da União, órgão de controle externo, compete, nos termos da Constituição Federal e na forma estabelecida nesta Lei: (…) V – apreciar, para fins de registro, na forma estabelecida no Regimento Interno, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo poder público federal, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; (…) Art. 39. De conformidade com o preceituado nos arts. 5°, inciso XXIV, 71, incisos II e III, 73 in fine, 74, § 2°, 96, inciso I, alínea a, 97, 39, §§ 1° e 2° e 40, § 4°, da Constituição Federal, o Tribunal apreciará, para fins de registro ou reexame, os atos de: I – admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo poder público, executadas as nomeações para cargo de provimento em comissão; II – concessão inicial de aposentadoria, reformas e pensões, bem como de melhorias posteriores que tenham alterado o fundamento legal do respectivo concessório inicial. Parágrafo único. Os atos a que se refere este artigo serão apreciados pelo Tribunal na forma estabelecida no Regimento Interno.”

RE 636553/RS, rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 12.2.2020. (RE-636553)