O Plenário retomou julgamento, iniciado em ambiente eletrônico, de agravo regimental interposto de decisão monocrática que entendeu ser procedente pedido formulado em ação cível originária, para reconhecer o direito de Estado-membro a recalcular o valor mínimo nacional por aluno nos anos de 1998 a 2003, para fins de complementação da União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef).

Nesta assentada, o ministro Edson Fachin (relator) confirmou voto apresentado na sessão virtual e negou provimento ao agravo, por compreender que a União, ora recorrente, não trouxe argumentos aptos a infirmar o ato agravado.

Ao rejeitar o argumento de ofensa ao princípio da colegialidade, o relator sublinhou que o Supremo Tribunal Federal (STF) reconheceu a infraconstitucionalidade da matéria em debate ao apreciar o RE 636.978 RG (Tema 422), sob a sistemática da repercussão geral. Esse entendimento cumulado com a análise do assunto realizada sob o regime de recursos repetitivos (REsp 1.101.015), decorrente da competência jurisdicional de uniformização da legislação federal do Superior Tribunal de Justiça (STJ), são elementos, por si sós, capazes de ensejar a atuação monocrática sujeita à revisão do colegiado mediante agravo interno e embargos de declaração.

Ademais, o STF, ao examinar em conjunto as ACOs 648660669 e 700, estabeleceu diretriz jurisprudencial convergente com a da decisão impugnada. Na ocasião, foram firmadas as seguintes orientações: i) o valor da complementação da União ao Fundef deve ser calculado com base no valor mínimo nacional por aluno extraído da média nacional; e ii) a complementação ao Fundef realizada a partir do valor mínimo anual por aluno fixada em desacordo com a média nacional impõe à União o dever de suplementação de recursos, mantida a vinculação constitucional a ações de desenvolvimento e manutenção do ensino.

Naquela oportunidade, a Corte ainda delegou aos ministros relatores a faculdade de decidirem monocraticamente as demais ações cíveis originárias que tratem da mesma matéria.

O ministro Edson Fachin também aduziu que a jurisprudência do STF propiciou assinalar a ilegalidade do Decreto 2.264/1997, na medida em que extravasou da delegação legal oriunda do § 1º do art. 6º da Lei 9.424/1996 (1) e das margens de discricionariedade conferidas à Presidência da República, para fixar, em termos nacionais, o valor mínimo por aluno.

Superado o entendimento de que a controvérsia é infraconstitucional, o relator indicou a possibilidade de aplicar-se o federalismo de cooperação do inciso III do art. 3º da Constituição Federal (CF) (2) e que veio vertido no art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), nomeadamente no § 4º (3), incluído pela Emenda Constitucional (EC) 14/1996, ao cuidar da fixação de valor mínimo. Dessa forma, nenhum aluno do ensino fundamental valerá mais ou menos dependendo de onde estiver no país.

Noutro passo, explicitou que o Tema 416 da repercussão geral (RE 635.347) versa sobre a forma de pagamento de débito originado de erro no cálculo das verbas a serem repassadas pela União a título de complementação ao Fundef. Esclareceu que, entretanto, o relator daquele feito não determinou a suspensão nacional dos processos correlatos ao assunto, como autoriza o art. 1.035, § 5º, do Código de Processo Civil (CPC).

Os ministros Roberto Barroso, Rosa Weber, Luiz Fux e Ricardo Lewandowski acompanharam o relator. A ministra Rosa Weber reafirmou, caso afastada a natureza infraconstitucional, o pronunciamento exposto nas ACOs acerca do tema à luz do vetor constitucional. Dessa maneira, enfatizou que a EC 14/1996 é clara ao fixar a função redistributiva e supletiva da União em matéria educacional de forma a garantir a equalização de oportunidades e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira. O propósito da criação do Fundef, portanto, foi a uniformização da qualidade do ensino fundamental na concretização do objetivo fundamental da Federação de reduzir desigualdades sociais e regionais (CF, art. 3º, III). A universalização do acesso à educação e a qualidade do ensino são condições essenciais à participação política na sociedade e, consequentemente, inerentes ao exercício da cidadania, sobretudo em um país ainda marcado por profundas desigualdades socioeconômicas. Considerar dados estaduais para o cálculo significa relativizar a complementação da recorrente de acordo com a realidade econômica local. Se for assim, aqueles que precisam mais receberão menos, em completa inversão da finalidade constitucional.

Em voto-vista, o ministro Alexandre de Moraes iniciou a divergência e deu provimento ao agravo regimental, para, desde logo, julgar improcedente a pretensão deduzida na ação cível originária. No mesmo sentido votou o ministro Gilmar Mendes.

O ministro Alexandre de Moraes avaliou que o assunto foi examinado à luz da nacionalização dos recursos para a educação e do próprio Fundef, posição distinta da que ele defende, que é sob a perspectiva da federalização do fundo.

A seu ver, na nacionalização, os parâmetros de cálculo levam em conta um ficto Fundef nacional, considerada a somatória dos Fundefs estaduais. E, na federalização, os parâmetros levam em conta os valores estipulados no âmbito de cada um dos fundos estaduais. Isso resultaria em enorme diferença. A somatória de todos os fundos privilegia os Estados-membros que costumeiramente deram isenções no Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). Uma vez que a maior parte dos recursos do Fundef provem da receita do ICMS, o encolhimento da arrecadação do tributo resulta na diminuição do montante do fundo. Por essa razão, aqueles que investiram menos na educação, com isso, ganham maiores complementações da União. Logo, a nacionalização pretendida pelo ente autor da ação penaliza os Estados que não concederam série de isenções tributárias, aderiram à ideia de um fundo forte e mais investiram na educação. A nacionalização causa o desbalanceamento federativo. É necessário que os cálculos sejam regionais, em virtude da inexistência de um fundo nacional. Além disso, o cálculo federalizado faz o Estado levar em conta suas opções políticas.

O ministro acentuou que, em momento algum, o art. 60, § 3º, do ADCT (4) menciona “Fundo Nacional”, e sim “fundos”. De igual modo, anotou que o art. 60 não deixa dúvidas sobre a necessidade de se observar a estrutura federativa na distribuição dos recursos, pois, em seu § 1º (5), diz que é mediante a criação no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal de um fundo de manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental e de valorização do magistério, de natureza contábil. Também se percebe facilmente que a norma contida no § 7º do art. 60 (6) é de eficácia limitada, condicionada a legislação infraconstitucional. No particular, foi editada a Lei 9.426/1996, com a finalidade de assegurar a universalização do ensino fundamental no país.

Portanto, impende, pelo menos, garantir a igualdade entre os Estados sem penalizar os que não concederam grandes isenções tributárias. A intenção do Congresso Nacional, ao alterar o art. 60 do ADCT, não foi a de que a União substituísse os Estados, mas a de criar fundo estadual para que os aludidos entes fortalecessem, privilegiassem a educação e tivessem concorrentemente um aporte da União.

Em dissenso, o ministro Marco Aurélio, sem adentrar o tema de fundo, deu provimento ao agravo para dar sequência à ação cível originária. Segundo o ministro, quando o STF proclamou que os relatores poderiam atuar, partiu da premissa de que aquele pronunciamento da época seria definitivo. Ocorre que ele não se mostrou definitivo, porque houve a ajuizamento de embargos declaratórios, que visam esclarecer ou integrar a decisão proferida na apreciação conjunta das ACOs.

Em seguida, o julgamento foi suspenso com o pedido de vista do ministro Dias Toffoli (presidente).

(1) Lei 9.424/1996: “Art. 6º A União complementará os recursos do Fundo a que se refere o art. 1º sempre que, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, seu valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente. § 1º O valor mínimo anual por aluno, ressalvado o disposto no § 4º, será fixado por ato do Presidente da República e nunca será inferior à razão entre a previsão da receita total para o Fundo e a matrícula total do ensino fundamental no ano anterior, acrescida do total estimado de novas matrículas, observado o disposto no art. 2º, § 1º, incisos I e I.”
(2) CF/1988: “Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: (…) III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;”
(3) ADCT: “Art. 60. Nos dez primeiros anos da promulgação desta Emenda, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão não menos de sessenta por cento dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição Federal, à manutenção e ao desenvolvimento do ensino fundamental, com o objetivo de assegurar a universalização de seu atendimento e a remuneração condigna do magistério. (…) § 4º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios ajustarão progressivamente, em um prazo de cinco anos, suas contribuições ao Fundo, de forma a garantir um valor por aluno correspondente a um padrão mínimo de qualidade de ensino, definido nacionalmente.”
(4) ADCT: “Art. 60. (…) § 3º A União complementará os recursos dos Fundos a que se refere o § 1º, sempre que, em cada Estado e no Distrito Federal, seu valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente.”
(5) ADCT: “Art. 60. (…) § 1º A distribuição de responsabilidades e recursos entre os Estados e seus Municípios a ser concretizada com parte dos recursos definidos neste artigo, na forma do disposto no art. 211 da Constituição Federal, é assegurada mediante a criação, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, de um Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, de natureza contábil.”
(6) ADCT: “Art. 60. (…) § 7º A lei disporá sobre a organização dos Fundos, a distribuição proporcional de seus recursos, sua fiscalização e controle, bem como sobre a forma de cálculo do valor mínimo nacional por aluno.”

ACO 701 AgR/AL, rel. Min. Edson Fachin, julgamento em 14.8.2019. (ACO-701)