O Plenário retomou julgamento de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada contra dispositivos das Resoluções 23.432/2014, 23.546/2017 e 23.571/2018 do Tribunal Superior Eleitoral (TSE). As normas impugnadas, ao regulamentarem a Lei 9.096/1995 (Lei dos Partidos Políticos), estabelecem a sanção de suspensão automática do registro ou anotação de órgão partidário estadual ou municipal por falta de prestação de contas (Informativo 954).

O ministro Alexandre de Moraes, em voto-vista, acompanhou o voto proferido pelo relator no sentido de converter o julgamento do referendo da medida cautelar em julgamento definitivo de mérito e julgar parcialmente procedente o pedido formulado na ação direta. Deu interpretação conforme a Constituição aos dispositivos impugnados, no sentido de afirmar a necessidade de instauração de procedimento próprio para aplicação, pela Justiça Eleitoral, da sanção de suspensão, assegurados o contraditório e a ampla defesa.

Considerou não haver dúvidas de que o dever de prestação de contas pelos partidos políticos, que tem expresso assento no inciso III do art. 17 da Constituição Federal (CF) (1), constitui aspecto relevante, sensível e essencial para a higidez do regime democrático e representativo.

A Constituição regulamentou a forma de atuação da democracia representativa por meio dos partidos políticos, que são instrumentos absolutamente necessários para a preservação do estado democrático de direito. Por isso, o fortalecimento dos partidos políticos é o fortalecimento da democracia. Entretanto, esse fortalecimento passa pela fiscalização efetiva da prestação de contas, que brota da própria necessidade de se evitar o desvirtuamento do financiamento público das eleições no Brasil. Isso porque os partidos políticos e o sistema eleitoral são sustentados por dinheiro público (fundo partidário e fundo eleitoral). Portanto, a prestação de contas impede a invisibilidade e ausência de responsabilização política de determinados grupos de pressão, a partir da movimentação de dinheiro e de doações, o que poderia gerar uma quebra na igualdade das eleições, com a consequente corrosão dos pilares da democracia.

Após mencionar os limites do exercício das atribuições normativas do TSE para edição de resoluções, concluiu que, no caso, não há lacuna a ser preenchida, razão pela qual as resoluções impugnadas esbarram na própria legislação que disciplina a prestação de contas dos partidos políticos (Lei 9.096/1995), em ofensa ao princípio da reserva legal. Ou seja, não há omissão por parte do legislador constituído, o Congresso Nacional, o qual, ao longo dos anos, optou por atenuar, de forma legítima, as sanções previstas anteriormente em lei.

Ponderou, no entanto, não ser o caso de afastamento total da aplicação das sanções, tendo em conta a existência de outros dispositivos legais prevendo outro rito que estabelece essa possibilidade. Ou seja, poderão ser aplicadas, mas nos termos da lei.

O ministro Edson Fachin, em divergência, julgou improcedente o pedido.

Apontou, inicialmente, a relevante diferença entre as contas não aprovadas e as consideradas não prestadas.

Asseverou que, mesmo depois da Lei 13.175/2015, subsiste a sanção de suspensão do registro dos órgãos de direção partidários que tiverem suas contas não julgadas. Essa sanção decorre diretamente do dever de prestar contas estabelecido no inciso III do art. 17 da CF. O texto constitucional não limitou esse dever à forma da lei, razão pela qual se está diante de hipótese de eficácia direta e imediata da Constituição. Trata-se de preceito inerente à criação, e, portanto, à própria existência dos partidos políticos.

Segundo o ministro Fachin, a Constituição não apenas explicitou o dever de prestar contas, mas impôs que estas devam ser prestadas à Justiça Eleitoral, a quem compete, também, proceder ao registro de estatutos dos partidos políticos, ou seja, à sua criação.

A Justiça Eleitoral possui, segundo a teoria dos poderes implícitos, poder normativo, nos termos do art. 61 da Lei 9.096/1995 (2). No exercício desse poder, ela editou as resoluções ora impugnadas e densificou o preceito secundário, cuja racionalidade tem abrigo direta e imediatamente na Constituição.

É certo que, como toda sanção, a suspensão do registro ou da anotação, deve se submeter ao devido processo legal. Entretanto, o procedimento a que se refere o art. 28 da Lei 9.096/1995 (3) está vocacionado ao cancelamento, e não suspensão, do registro do partido.

O ministro Fachin considerou que o rito do processo para julgamento das contas não prestadas está previsto no art. 30 da Resolução 23.432/2014 do TSE, e é suficiente para atender ao devido processo legal e para garantir o contraditório e a ampla defesa.

Afirmou que, se o art. 37-A da Lei 9.096/1995 (4) previu outra sanção específica para o caso de não apresentação das contas, esta, no entanto, não afasta a sanção que promove a efetividade do dever constitucional de prestar contas, qual seja, a suspensão do registro ou a anotação do respectivo órgão partidário.

Por fim, registrou que a situação de descumprimento do dever de prestar contas não é irreversível, de modo que a retomada do pleno funcionamento dos órgãos partidários, como apenas haverá suspensão, depende da sua própria diligência, viabilizada pelo art. 59 da Resolução 23.546/2017.

Em seguida, o ministro Roberto Barroso pediu vista dos autos.

(1) CF: “Art. 17. É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos: (…) III – prestação de contas à Justiça Eleitoral;”
(2) Lei 9.096/1995: “Art. 61. O Tribunal Superior Eleitoral expedirá instruções para a fiel execução desta Lei.”
(3) Lei 9.096/1995: “Art. 28. O Tribunal Superior Eleitoral, após trânsito em julgado de decisão, determina o cancelamento do registro civil e do estatuto do partido contra o qual fique provado: (…) III – não ter prestado, nos termos desta Lei, as devidas contas à Justiça Eleitoral;”
(4) Lei 9.096/1995: “Art. 37-A. A falta de prestação de contas implicará a suspensão de novas cotas do Fundo Partidário enquanto perdurar a inadimplência e sujeitará os responsáveis às penas da lei.”

ADI 6032 MC-Ref/DF, rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 16.10.2019. (ADI-6032)