O Plenário, por maioria, julgou procedente, em parte, pedido formulado em ação direta de inconstitucionalidade para conceder interpretação conforme a Constituição Federal (CF) ao § 3º do art. 29 da Lei 6.015/1973 e declarar a nulidade parcial, com redução de texto, da expressão “independe de homologação” constante do § 4º do mesmo artigo (1), no sentido de possibilitar que os ofícios do registro civil das pessoas naturais prestem outros serviços conexos remunerados, na forma prevista em convênio devidamente homologado pelo Poder Judiciário local, em credenciamento ou em matrícula com órgãos públicos e entidades interessadas, podendo o referido convênio ser firmado pela entidade de classe dos registradores civis de pessoas naturais de mesma abrangência territorial do órgão ou da entidade interessada.

Os dispositivos impugnados a princípio (§§ 3º e 4º) foram incluídos no art. 29 da Lei de Registros Públicos (LRP) pela Lei 13.484/2017, decorrente do processo legislativo de conversão da Medida Provisória (MP) 776/2017. Em decisões monocráticas, o ministro Alexandre de Moraes (relator) deferiu medida cautelar para a suspensão da eficácia de ambos os preceitos e, após aditamento à inicial, da eficácia do Provimento 66/2018 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), que os regulamentou.

Preliminarmente, o colegiado, em votação unânime, converteu a apreciação do referendo da cautelar em exame definitivo do mérito, por estarem os autos devidamente instruídos. Em seguida, afastou a inconstitucionalidade formal alegada pela suposta falta de relevância e urgência, pois o presidente da República e o Congresso Nacional entenderam estarem presentes esses requisitos. Além disso, segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Nacional (STF), o Poder Judiciário deve substituir a análise subjetiva desses requisitos e apontar eventuais ausências somente em situações extremas.

Ponderou que a MP 776/2017, em sua proposição, pretendia alterar a LRP e tratava da “naturalidade facultativa”, isto é, a possibilidade de que crianças nascidas em hospitais distantes de suas cidades de origem sejam registradas como naturais da cidade do domicílio da mãe, e não necessariamente do local do nascimento. Aduziu que a medida provisória quis ampliar a prestação de serviço público, melhorar sua eficiência, diminuir o sub-registro, aumentar a acessibilidade da população, inclusive em face da capilaridade das serventias extrajudiciais de registro civil de pessoas naturais.

A Corte verificou não estar caracterizado “contrabando legislativo”, pois a emenda parlamentar que trouxe o acréscimo dos §§ 3º e 4º ao art. 29 da LRP ampliou a ideia original da medida provisória. Há pertinência temática entre a redação originária da medida provisória e a emenda parlamentar apresentada, que permitiu o aumento das atividades desempenhadas pelos oficiais do registro civil das pessoas naturais. Inadmitir a ampliação da finalidade de medida provisória resultaria na compreensão de ser o Congresso Nacional mero chancelador do ato normativo. A iniciativa parlamentar merece deferência, uma vez que a emenda cuidou do mesmo escopo: favorecer acessibilidade da população a serviços e utilidades públicas que possam ser prestados pelos registradores.

Reconheceu o mérito da ampliação das competências, que objetivou a maior comodidade no acesso a serviços de cadastro e documentação. Isso melhora o exercício da cidadania pela população, principalmente pela parcela socialmente desfavorecida econômica ou geograficamente. A transformação em ofícios da cidadania caracteriza providência situada no domínio temático semelhante ao da proposição encaminhada pelo presidente da República. Ademais, a legislação passou a regulamentar, no âmbito federal, aquilo que as corregedorias e os tribunais de justiça estaduais e do Distrito Federal já realizaram. Quanto à possibilidade de ampliação, não existe inconstitucionalidade material.

Entretanto, segundo o colegiado, há inconstitucionalidade formal nos pontos em que se buscou afastar a fiscalização e a homologação dos convênios pelo Judiciário local, porquanto não versa sobre registros públicos (CF, art. 22, XXV), e sim sobre atividade fiscalizatória que a CF confere aos tribunais de justiça, por meio de suas corregedorias, e ao CNJ.

Ato contínuo, o Tribunal conferiu interpretação conforme à CF ao § 3º do art. 29 da LRP, para que os “outros serviços remunerados” guardem alguma relação com o exercício das atividades delegadas, como, por exemplo, emissão de certidões e de documentos públicos. É salutar a ampliação, desde que haja pertinência temática. Nessa linha, o CNJ editou o Provimento 66/2018.

Ao cuidar do § 4º do art. 29 da LRP, o colegiado avaliou que a fiscalização prévia e posterior dos convênios pelo Poder Judiciário é exigência constitucional e não pode ser suprimida por legislação federal. Os convênios dependem de homologação. Por isso, retirou-se a expressão “independe de homologação” do texto do § 4º.

Por fim, a Corte observou que a remuneração dos serviços deve ser previamente fixada em lei de iniciativa do Poder Judiciário local.

Os ministros Roberto Barroso e Rosa Weber subscreveram o entendimento majoritário com a ressalva de não se comprometerem com tese de interpretação alargada do poder de emenda parlamentar à medida provisória.

Vencido o ministro Marco Aurélio, que reputou totalmente procedente a pretensão. Salientou sua tendência a concluir pelo requisito da urgência, caso a MP tivesse permanecido com a redação inicial. Sob sua óptica, houve modificação que não se coaduna com o instituto da conversão de medida provisória. Enquanto a proposta do Poder Executivo versou formalidades das certidões, os novos preceitos adentraram campo da feitura de convênio e da prestação de serviços remunerados pelos cartórios.

(1) Lei 6.015/1973 (LRP): “Art. 29. Serão registrados no registro civil de pessoas naturais: (…) § 3º Os ofícios do registro civil das pessoas naturais são considerados ofícios da cidadania e estão autorizados a prestar outros serviços remunerados, na forma prevista em convênio, em credenciamento ou em matrícula com órgãos públicos e entidades interessadas. § 4º O convênio referido no § 3º deste artigo independe de homologação e será firmado pela entidade de classe dos registradores civis de pessoas naturais de mesma abrangência territorial do órgão ou da entidade interessada.”

ADI 5855 MC-REF/DF, rel. Min. Alexandre de Moraes, julgamento em 10.4.2019. (ADI-5855)