O Plenário iniciou julgamento de arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) em que se discute a compatibilidade constitucional dos critérios utilizados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) para distribuir as cotas do salário-educação a estados e municípios.

O salário-educação é uma contribuição social geral destinada a custear atividade desenvolvida pela União relativamente à educação básica. É calculada tendo como referência a alíquota de 2,5% sobre o valor total das remunerações pagas ou creditadas pelas empresas a qualquer título aos segurados empregados, ressalvadas as exceções legais.

A contribuição é arrecadada, fiscalizada e cobrada pela Secretaria da Receita Federal, vinculada ao Ministério da Fazenda, que retém uma taxa de administração no percentual de 1%. Após, os valores são destinados ao FNDE, que fica com 10% da arrecadação líquida e distribui os outros 90% em cotas, sendo: um terço para a União e dois terços para estados e municípios, estes últimos na proporção da arrecadação da própria exação nos respectivos estados. Por fim, cada estado faz a redistribuição dos recursos com seus municípios, de acordo com o número de alunos inscritos em suas redes estadual e municipal de ensino.

Os requerentes, estados-membros, sustentam que a forma de cálculo utilizada pelo FNDE para a distribuição dos recursos arrecadados com o salário-educação seria incompatível com o art. 212, § 6º, da Constituição Federal (CF) (1). Isso ocorreria porque a origem de sua arrecadação tem sido considerada como critério de distribuição. Como consequência, os estados economicamente mais desenvolvidos recebem parcela superior aos demais, o que prejudica o cumprimento da finalidade da contribuição, que é a de reduzir as desigualdades regionais e sociais, e atenta contra o pacto federativo.

Preliminarmente, o Tribunal, por unanimidade, conheceu da arguição de descumprimento de preceito fundamental. Entendeu estar cumprido o critério da subsidiariedade, dada a inexistência de outros meios para se fixar interpretação necessária à legislação impugnada (Leis 9.424/1996 e 9.766/1998, ambas alteradas pela Lei 10.832/2003), anterior ao texto constitucional paradigma, acrescido pela Emenda Constitucional (EC) 53/2006.

De início, o ministro Edson Fachin (relator) ressaltou que a constitucionalidade do art. 15, § 1º, I e II, da Lei 9.424/1996 (2), declarada pelo STF no julgamento da ADC 3, não interfere no julgamento desta ADPF. Tampouco a procedência dessa ação resultaria em mudança de entendimento da Corte, pois a constitucionalidade foi reconhecida sob a ótica do § 5º do art. 212 (3), limitando-se, sobretudo, aos aspectos formais (necessidade de lei complementar) e materiais (definição de hipótese de incidência, base de cálculo, alíquotas) da regulamentação da contribuição social em análise.

No mérito, o relator votou pela procedência do pedido formulado na arguição para dar interpretação conforme ao art. 15, § 1º, da Lei 9.424/1996 (2) e ao art. 2º da Lei 9.766/1998 (4), para determinar que as cotas estaduais e municipais de salário-educação sejam integralmente distribuídas observando-se tão somente a proporcionalidade do número de alunos matriculados de forma linear, conforme previsto no § 6º do art. 212 da CF (1).

O ministro considerou que, à luz da EC 53/2006, é incompatível com a ordem constitucional vigente a adoção, para fins de repartição inicial das cotas estaduais referentes ao salário-educação, do critério legal de unidade federada em que arrecadado o tributo. No histórico legislativo infraconstitucional, o estabelecimento do valor das cotas do salário-educação de forma proporcional ao montante arrecadado pelos estados sempre esteve presente na legislação que regulamenta a contribuição. No entanto, a alteração promovida legitimamente pelo poder constituinte reformador resultou em inequívoca incompatibilidade das regras legais que fixam o critério de arrecadação.

A partir da referida emenda, o objetivo foi estabelecer, de forma expressa, que as cotas do salário-educação destinadas aos estados e municípios sejam distribuídas nacionalmente apenas de acordo com o número de alunos matriculados nas respectivas redes de ensino. Esse é o único critério constitucional de distribuição da arrecadação, pois a CF não faz referência nem à lei nem à proporcionalidade do valor arrecadado em cada estado.

A nova regra de distribuição foi inserida no texto constitucional em observância ao princípio republicano. Seu objetivo era reduzir as desigualdades regionais, de forma a conferir maior eficácia ao preceito constitucional de que cabe ao Estado proporcionar educação pública gratuita e de forma igualitária a todos os cidadãos brasileiros, independentemente do local em que resida.

A erradicação da pobreza e da marginalização bem como a redução das desigualdades sociais e regionais constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil (CF, art. 3º, II (6)), sendo este último também um princípio da ordem econômica (CF, art. 170, VII (7)). A educação, por seu turno, é direito de todos e dever do Estado e da família (CF, art. 205 (8)), devendo o ensino ser ministrado com observância do princípio da igualdade de condições para o acesso e permanência na escola (CF, art. 206, I (9)).

O ministro destacou que a realidade da federação brasileira é marcada pelas desigualdades regionais e entre os diferentes níveis de governo. No âmbito da educação não é diferente, tendo estado intimamente ligada aos propósitos centralizadores ou descentralizadores de cada período político vivido pelo Brasil.

Hoje a educação básica e fundamental está quase totalmente sob a responsabilidade dos estados e municípios, mediante recebimento de recursos do Governo Federal. Além disso, a preocupação da União tem se centrado, durante décadas, no ensino superior e técnico. Como resultado, a qualidade da escolarização básica foi distorcida, especialmente diante da dependência e fragilidade da grande maioria dos municípios em relação aos estados e à União.

A partir de 1980, com o processo de redemocratização, observa-se o intuito de descentralizar a educação e outras políticas sociais. Buscava-se, sobretudo com a municipalização do ensino, uma eficácia maior no atendimento e na provisão dos serviços aos cidadãos. Ademais, diante da necessidade de uma ótica nacional para a educação e do anseio social por um ensino globalizado e qualificado, o Constituinte de 1988 transmudou a educação em um direito do cidadão e apresentou um resultado equilibrado do ponto de vista federativo.

Entretanto, em que pese aos resultados positivos das disposições constitucionais e dos fundos criados pelo governo para a democratização do ensino, o Brasil ainda está longe de uma efetiva igualdade na prestação de ensino público e de qualidade entre os entes da Federação. Os estados-membros cujos recursos financeiros são maiores conseguem fornecer ensino em todos os níveis com qualidade substancialmente superior ao que garantido pelos entes mais pobres.

Nesse contexto, o relator entendeu que o critério distributivo das verbas do salário-educação, tal como posto na legislação, não está inserido na redação do § 6º do art. 212 (1) e, portanto, é com ele incompatível. Além de não atender ao objetivo da República de reduzir as desigualdades regionais, contribui para aumentar a discrepância e a distorção entre os valores dispensados com o financiamento de cada aluno.

Para o ministro Edson Fachin, a repartição igualitária da arrecadação do salário-educação é um meio de se concretizar o princípio federativo, com ênfase na cooperação fiscal entre os diversos centros de governo. Busca-se, com isso, garantir a progressiva igualdade de condições sociais de vida em todo o território nacional. Diante disso, à luz do texto constitucional, não se deve permitir que um recurso federal destinado ao desenvolvimento do ensino possa ser repartido proporcionalmente à arrecadação de cada ente federativo, com distribuição desigual por estudante.

O relator concluiu que não houve mera constitucionalização do critério legal de redistribuição das cotas estaduais e municipais, mas sim a densificação, em uma clara regra de repartição das receitas, de dois objetivos da República: a redução das desigualdades regionais e a garantia do princípio da igualdade de condições para o acesso e permanência na escola.

Em seguida, o julgamento foi suspenso ante o pedido de vista do ministro Alexandre de Moraes.

(1) CF/1988: “Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. (…) § 6º As cotas estaduais e municipais da arrecadação da contribuição social do salário-educação serão distribuídas proporcionalmente ao número de alunos matriculados na educação básica nas respectivas redes públicas de ensino. ”
(2) Lei 9.424/1996: “Art. 15. O Salário-Educação, previsto no art. 212, § 5º, da Constituição Federal e devido pelas empresas, na forma em que vier a ser disposto em regulamento, é calculado com base na alíquota de 2,5% (dois e meio por cento) sobre o total de remunerações pagas ou creditadas, a qualquer título, aos segurados empregados, assim definidos no art. 12, inciso I, da Lei n. 8.212, de 24 de julho de 1991. § 1º O montante da arrecadação do Salário-Educação, após a dedução de 1% (um por cento) em favor do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, calculado sobre o valor por ele arrecadado, será distribuído pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, observada, em 90% (noventa por cento) de seu valor, a arrecadação realizada em cada Estado e no Distrito Federal, em cotas, da seguinte forma: I – cota Federal, correspondente a um terço do montante de recursos, que será destinada ao FNDE e aplicada no financiamento de programas e projetos voltados para a universalização do ensino fundamental, de forma a propiciar a redução dos desníveis socioeducacionais existentes entre Municípios, Estados, Distrito Federal e regiões brasileiras; II – cota Estadual e Municipal, correspondente a 2/3 (dois terços) do montante de recursos, que será creditada mensal e automaticamente em favor das Secretarias de Educação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para financiamento de programas, projetos e ações do ensino fundamental.”
(3) CF/1988: “Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. (…) § 5º A educação básica pública terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas na forma da lei. ”
(4) Lei 9.766/1998: “Art. 2º A cota Estadual e Municipal do Salário-Educação, de que trata o § 1º e seu inciso II do art. 15 da Lei n. 9.424, de 24 de dezembro de 1996, será integralmente redistribuída entre o Estado e seus Municípios de forma proporcional ao número de alunos matriculados no ensino fundamental nas respectivas redes de ensino, conforme apurado pelo censo educacional realizado pelo Ministério da Educação. ”
(5) CF/1988: “Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: (…) II – garantir o desenvolvimento nacional; ”
(6) CF/1988: “Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: (…) VII – redução das desigualdades regionais e sociais; ”
(7) CF/1988: “Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho. ”
(8) CF/1988: “Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: I – igualdade de condições para o acesso e permanência na escola; ”

ADPF 188/DF, rel. Min. Edson Fachin, julgamento em 22.11.2018. (ADPF-188)