O Plenário iniciou julgamento de recurso extraordinário, Tema 708 da repercussão geral, em que se discute o local a ser pago o Imposto sobre a Propriedade de Veículo Automotor (IPVA), se em favor do estado no qual o contribuinte se encontra sediado ou domiciliado, ou onde registrado e licenciado o veículo automotor, cuja propriedade constitui fato gerador do tributo.

O acórdão recorrido assentou ser devido o IPVA no estado em que sediada a empresa proprietária do veículo, ainda que este tenha sido registrado e licenciado em outro estado. Julgou constitucional a lei estadual que prevê a titularidade do imposto sobre veículos sujeitos a registro, matrícula ou licenciamento no próprio território, em harmonia com o art. 120 do Código de Trânsito Brasileiro (CTB) (1), segundo o qual o registro deve ser levado a efeito perante o órgão de trânsito do estado, ou do Distrito Federal (DF), no município de domicílio ou residência do proprietário.

O relator, ministro Marco Aurélio, votou pelo provimento do extraordinário para (1) assentar a sujeição ativa, no tocante ao IPVA, do estado onde ocorreu o licenciamento do veículo; (2) declarar a inconstitucionalidade do art. 1º da Lei 14.937/2003 do estado de Minas Gerais (2); e (3) proclamar a inexigibilidade da exação pelo estado recorrido. Acompanharam o relator os ministros Edson Fachin, Luiz Fux, Ricardo Lewandowski e Celso de Mello.

Para eles, a regra referente à competência deste ou daquele estado está na própria Constituição Federal (CF), mais precisamente no art. 158, III (3). Esse dispositivo revela que pertence aos municípios “cinquenta por cento do produto da arrecadação do imposto do estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios”. A cláusula final do preceito sinaliza que a capacidade ativa é do estado em que licenciado o veículo. O licenciamento é o fundamento tributário para a cobrança do IPVA. Não se pode imaginar um estado arrecadando e distribuindo as receitas a município de estado diverso.

De um lado, o estado invadiu a competência legislativa reservada à lei complementar da União (4). De outro, sob o prisma espacial, o dispositivo contido no art. 158, III, da CF (3) se refere, inequivocamente, ao território dos municípios em que efetuado o licenciamento.

Ademais, quanto à guerra fiscal, em havendo conflito, a CF estabelece que cabe à lei complementar dispor sobre conflitos de competência, em matéria tributária, entre a União, os estados, o DF e os municípios (5). Esse instrumento legislativo, no entanto, ainda não foi editado. Mesmo diante dessa omissão, os arts. 120 (1) e 130 (6) do CTB não podem ser utilizados para essa finalidade, por não se tratar de lei complementar. Ainda que haja pluralidade de domicílios, o CTB não pode se projetar para a seara tributária.

A divergência foi inaugurada pelo ministro Alexandre de Moraes, que negou provimento ao recurso, sendo acompanhado pelas ministras Rosa Weber e Cármen Lúcia. Para eles, o estado recorrido definiu validamente o sujeito ativo do IPVA no local do domicílio do proprietário, em consonância com o permissivo do art. 34, § 3º, do ADCT (7), tendo seguido toda a estrutura do sistema tributário nacional posterior à Constituição de 1988 e, principalmente, toda a estrutura do tributo desde a Emenda Constitucional (EC) 27/1985.

A questão posta nos autos está relacionada à guerra fiscal. Estados que pretendem ampliar sua arrecadação abaixam o IPVA para atrair contribuintes interessados em recolher menos tributo, a partir de falsas declarações de domicílio.

O IPVA foi previsto, pela primeira vez, na EC 27/1985. A teleologia do tributo, repetida pela Constituição de 1988, é arrecadar tributos onde o veículo irá circular, diante de um maior desgaste das vias públicas. O estado, a cidade ou a região por onde circula o veículo, de certa forma, tem toda uma oneração. Por esse motivo, o licenciamento deve ser feito no domicílio do proprietário, de modo que os recursos sejam repartidos entre estado e município. Para eles, o CTB veda o licenciamento de veículo fora do domicílio do proprietário.

Ressaltaram que, de fato, a CF estabelece que 50% da arrecadação do IPVA deve ser distribuído ao município onde o veículo foi licenciado. Essa previsão, porém, considera que, desde 1985, há coincidência na legislação entre licenciamento e domicílio.

Apesar de a fraude não ser discutida diretamente nos autos, a fixação do critério espacial do tributo deve ser auferida pela interpretação de todo o ordenamento jurídico. Se a legislação determina que o licenciamento do veículo deve ser efetuado no domicílio do proprietário, haverá fraude se for licenciado em outro local. Do contrário, o sistema não fecha, tanto o tributário quanto o de trânsito nacional.

O estado recorrido explicitou licitamente em sua legislação a premissa básica de que o local de licenciamento e o de domicílio devem coincidir. E o fez com base no art. 34, § 3º, do ADCT (8), segundo o qual, na ausência da lei complementar exigida pelo art. 146 da CF, o próprio legislador constituinte permitiu que União, estados e municípios legislassem para dar cumprimento ao sistema tributário nacional.

Em seguida, o julgamento foi suspenso ante o pedido de vista do ministro Dias Toffoli.

(1) CTB: “Art. 120. Todo veículo automotor, elétrico, articulado, reboque ou semirreboque, deve ser registrado perante o órgão executivo de trânsito do Estado ou do Distrito Federal, no Município de domicílio ou residência de seu proprietário, na forma da lei. ”
(2) Lei 14.937/2003 do Estado de Minas Gerais: “Art. 1º O Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA – incide, anualmente, sobre a propriedade de veículo automotor de qualquer espécie, sujeito a registro, matrícula ou licenciamento no Estado. ”
(3) CF: “Art. 158. Pertencem aos Municípios: (…) III – cinquenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios. ”
(4) CF: “Art. 146. Cabe à lei complementar: (…) III – estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre: a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes. ”
(5) CF: “Art. 146. Cabe à lei complementar: I – dispor sobre conflitos de competência, em matéria tributária, entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. ”
(6) CTB: “Art. 130. Todo veículo automotor, elétrico, articulado, reboque ou semirreboque, para transitar na via, deverá ser licenciado anualmente pelo órgão executivo de trânsito do Estado, ou do Distrito Federal, onde estiver registrado o veículo. ”
(7) ADCT: “Art. 34. O sistema tributário nacional entrará em vigor a partir do primeiro dia do quinto mês seguinte ao da promulgação da Constituição, mantido, até então, o da Constituição de 1967, com a redação dada pela Emenda nº 1, de 1969, e pelas posteriores. (…) § 3º Promulgada a Constituição, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão editar as leis necessárias à aplicação do sistema tributário nacional nela previsto. ”

RE 1016605/MG, rel. Min. Marco Aurélio, julgamento em 24.10.2018. (RE-1016605)